中国人民银行金融研究所所长 姚余栋

    中国人民银行金融研究所 徐昕

    近年来，我国消费需求占总需求的比重偏低，且逐渐下降。住房公积金可通过支持住房消费、提升财富效应和部分替代预防性储蓄以提振消费。但目前住房公积金制度安排限制了其扩大消费的作用，主要表现在住房公积金增值收益未归属缴存职工、使用范围有限、管理有待完善等。建议尽快完成《住房公积金管理条例》的修订工作，明确住房公积金增值收益原则上归缴存职工所有；探索住房公积金管理制度创新，让部分住房公积金由缴存职工管理；加大住房公积金对住房消费的支持；推进住房公积金异地使用；将各地公积金管理中心归为公益二类事业单位管理。

    公积金中的消费潜力

    近年来，我国消费需求占总需求的比重偏低，且逐渐下降。从横向比较看，2013年我国居民消费支出占GDP的比重仅为36.2%，低于美国的68.5%、欧盟的58.2%、日本的61.2%。从纵向比较看，居民消费占GDP的比重从1990年的48.8%逐年降至2010年34.9%的历史**水平。消费对经济增长的拉动作用尚未充分体现，消费需求存在进一步提升空间。

    首先，住房公积金可支持住房消费。住房消费是我国居民消费支出的重要组成部分。从规模看，2011年居住类消费支出(包括装潢、修理材料支出，房租支出等)在城镇居民消费支出中占比达到16.6%；从拉动作用看，住房消费的增长能显著地带动上游产业及家用电器等相关产业的需求扩张。2014年10月29日，国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议要求，推进消费扩大和升级要重点推进六大领域消费。在住房消费方面，要“稳定住房消费，加强保障房建设，放宽提取公积金支付房租条件”。

    其次，住房公积金可通过财富效应提升消费。住房公积金本质上是缴存职工的个人财富，且部分资金为单位缴存，对个人资产的积累有较大的提升作用，能通过财富效应提升居民消费。

    **，住房公积金具有一定的保障性质，可降低预防性储蓄动机，提高消费率。国内外研究表明，造成我国消费率低的一大原因是预防性储蓄过高，主要是因为我国社会保障体系不够健全。住房公积金具备一定的保障属性，可降低预防性储蓄动机，提高消费率。比如，在需要购买住房时，职工能获得一笔稳定的政策性住房抵押贷款；如果退休前住房公积金没有动用，退休后职工还可取出用作养老金，弥补养老保障的不足。

    当前公积金制度存在局限性

    一是住房公积金增值收益未归属缴存职工。从住房公积金的法律属性看，住房公积金增值收益应归属缴存职工。现行《住房公积金管理条例》规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。住房公积金既然是缴存职工的“长期住房储金”，增值收益就应由缴存职工享有。

    住房公积金增值收益不归属缴存职工降低了居民财富，削弱了消费的财富效应。近年来，通过资产建设增加居民财富、解决资产贫困的社会政策越来越受重视。资产贫困是我国面临的一大挑战，也是导致预防性储蓄增加的重要推手。如果住房公积金增值收益归缴存职工所有，能大幅增加居民财富，显著提升消费水平。我们估计，如果住房公积金增值收益归属缴存职工，按照消费财富弹性0.1估计，可提升消费占GDP比重约0.36个百分点。

    此外，还应探索住房公积金管理制度创新，让部分住房公积金由缴存职工管理，盘活资金存量，实现增值收益的**化。目前，住房公积金资金除发放贷款外主要配置在银行存款、国债等低收益、低风险资产上，拖累了住房公积金整体的增值收益，也不能满足缴存职工差异化的资产配置需求。在保证满足住房公积金贷款需求的基础上，可考虑允许缴存职工通过个人账户管理部分住房公积金资金。缴存职工可根据自己的风险偏好自主选择证券组合进行投资，收益计入个人账户，风险自担。政府可参考美国401K退休计划，通过税收延迟的方式对缴存职工管理的个人帐户进行一定的补贴，提高职工缴存和管理住房公积金个人账户的积极性。这样一方面提高了资金配置的效率，满足差异化的投资需求，实现了更高的增值收益；另一方面也促进住房公积金规模的增长，同时降低公积金管理中心的成本和负担。

    二是住房公积金使用范围有限。住房公积金支付房租受到限制，对住房消费的支持作用有限。现行《住房公积金管理条例》规定，“住房公积金应专门用于职工住房支出，包括购买、建造、翻新、大修自住住房等，不得挪作他用”。在我国房价较快上涨的背景下，有能力动用住房公积金购买住房的职工是少数，大多数居民主要通过租房解决住房需求。因房租不在《住房公积金管理条例》规定的支持范围，中低收入者难以动用住房公积金。据估计，目前仅约30%的缴存职工享受了利率优惠的住房公积金贷款。2015年1月20日，住房城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》，取消房租支出占家庭收入比例的限制，简化了租房提取住房公积金的要件，扩大了住房公积金对支付房租的支持。

    住房公积金异地使用不便利，异地住房购买的需求难以完全满足。目前，60%的农民工进入了直辖市、省会城市和地级市，但一、二线城市房价较贵，应鼓励其回三、四线城市购房，形成“一、二线城市工作，三、四线城市买房”的格局。如果工作城市的住房公积金能顺利地用于异地住房建造和购买，能满足农民工的购房需求并有效地促进当地的住房消费。但目前住房公积金异地使用、尤其是跨省使用不便利，主要是各地制定的住房公积金管理条例细则和政策执行存在差异，公积金管理中心之间缺乏统筹协调。2014年10月9日，住房城乡建设部、财政部、人民银行对外发布《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》(建金[2014]148号，以下简称148号文)，要求“推进异地贷款业务，各省、自治区、直辖市要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续。”

    三是住房公积金管理有待改善。现行《住房公积金管理条例》规定，“住房公积金管理中心的管理费用……从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付。”这就导致住房公积金管理无法建立与绩效挂钩的薪酬激励制度，住房公积金管理中心工作人员与银行工作人员“同工不同酬”，工作积极性、主动性难以发挥，管理和服务水平难以提高。住房公积金管理中心可考虑作为公益二类事业单位，管理费用与住房公积金增值收益挂钩，形成合理的薪酬激励机制，促进管理和服务水平提高。

    尽快修订相关条例

    我国经济发展已取得了长足的进步，也面临新的问题和挑战，住房公积金在国民生活中承担的角色、居民对住房公积金的需求也发生了相应的变化，《住房公积金管理条例》也应与时俱进。应尽快完成《住房公积金管理条例》的修订工作，尤其是推动以下几个方面的工作。

    一是明确住房公积金增值收益原则上归缴存职工所有，不得随意使用。

    二是探索住房公积金管理制度创新，让部分住房公积金由缴存职工管理，并参考美国401K退休计划，通过税收延迟的方式对缴存职工管理的住房公积金个人帐户进行补贴。

    三是加大住房公积金对住房消费的支持。

    四是为切实落实148号文的要求，推进异地住房公积金贷款业务，提高统筹管理层级，并进一步提高住房公积金跨省使用的便利性。

    五是将各地公积金管理中心明确归为公益二类事业单位管理，建立住房公积金管理的薪酬激励机制。